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Poderes y restricciones de la legislatura y del presidente
I. Limitando la legislatura
En un sistema en el que los poderes están separados, el aparato legislativo debe compartir el poder con el ejecutivo y el judicial. Mientras que originalmente el propósito primario de los gobiernos constitucionales en las sociedades occidentales fue restringir al monarca, el fin primordial actualmente parace ser restringir al poder legislativo. Cuando se forjó la Constitución de los Estados Unidos, una creencia comunmente sostenida era que el mayor peligro para la libertad devenía de expandir los poderes de los cuerpos legislativos: "[Existía] mayor preocupación respecto de las restricciones bajo las cuales debían operar los gobiernos que respecto de las funciones que debía cumplir. Los gobiernos debían esta inhibidos de interferir en la libertad de acción, de expresión y de culto y en la seguridad de la propiedad. La garantía de libertad consistió, por lo tanto, en brindar a los legisladores el menor poder posible y someterlos a numerosas restricciones para balancear el poder contra el poder."(17) Los Legisladores deberían ser cuidadosamente seleccionados, deberían observar un proceso justo y apropiado en sus deliberaciones, y no deberían poseer autoridad para oprimir a las personas o controlar asuntos que no sean de su competencia. En todo el mundo, los legisladores son elegidos uno a uno mediante una votación de mayoría o una votación proporcional entre diferentes partidos, o mediante ambos sistemas. Una vez que los legisladores están en el poder deberían estar obligados a seguir procesos adecuados para asegurar que las leyes que sancionen implementen sus intenciones. Antes de votar proyectos de ley, las comisiones deben estudiarlos y aprobarlos y los legisladores deben estar siempre informados de la situación en el calendario legislativo. Para evitar negocios o compromisos entre diferentes intereses, un proyecto de ley no debería abarcar más de un tema, el cual debería estar expresado en su título. De otro modo, podrían hacerse acuerdos entre los partidarios de diferentes posiciones con la intención de alcanzar una mayoría que no sería posible lograr por cada uno de los grupos separadamente. Asimismo, los proyectos que impliquen asignación de fondos deberían referirse únicamente al gasto de dinero y no deberían ordenar ninguna otra acción o conducta. Se debería restringir el poder de los legisladores sobre la actividad privada legítima y su gestión. La Constitución de los Estados Unidos les prohíbe aprobar leyes que inflinjan castigo a personas con nombre propio o miembros de un grupo facilmente identificables.(18) El gobierno no debe negar o privar a las personas de sus derechos a menos que tenga una fuerte justificación para hacerlo. En ausencia de dicha razón, el gobierno no tiene ninguna base para reducir la iniciativa individual y las oportunidades de las cuales depende la sociedad para avanzar y alcanzar sus logros. Los legisladores no son competentes para controlar la mayoría de los asuntos en el sector privado. En una sociedad que busca maximizar las oportunidades del individuo, el gobierno no debería poseer o administrar la propiedad, excepto cuando sea necesario proveer servicios esenciales que de otro modo no podrían obtenerse. La misión del gobierno, centralmente o a tráves de sus varias ramas, es gobernar, y esto no incluye como cuestión general ser propietarios ni ocuparse de la gestión de la propiedad o de la inversión. (Ver capítulo 6). Los legisladores no deberían estar autorizados a sancionar leyes retroactivas; todas las leyes deberían ser hechas para comenzar a regir in futuro.(19) La justificación de esta regla es tanto moral como pragmática. Es generalmente inmoral para un gobierno perjudicar a una persona que haya actuado confiando en la ley existente sea mediante la subsecuente ilegalización de dicha acción o mediante la subsecuente privación de los derechos adquiridos por tal acción. La predictibilidad de la ley protege al individuo de las reglamentaciones y de los legisladores arbitrarios. En el campo penal, las leyes retroactivas son universalmente condenadas como leyes expost factor (una ley expost factor es aquella que hace unible un acto que no lo era cuando fue cometido). Las leyes civiles retroactivos no son más aceptables que las penales puesto que involucran los mismos principios. Considérese la observación del canciller James Kente a este respecto: "[No] hay distinciones de principio, ni tampoco en la práctica, entre una ley que castigue penalmente a una persona por un hecho inocente en el pasado y otra que la castigue civilmente mediante el despojo de un derecho legalmente adquirido. La diferencia consiste sólo en el grado de la opresión, y la historia nos enseña que el gobierno que puede violar deliberadamente un derecho, pronto deja de respetar el otro."(20) Las leyes civiles retroactivas son también imprudentes desde un punto de vista pragmático. A través de la imposición de nuevas restricciones incrementan el riesgo del fracaso económico y por lo tanto constituyen un desaliento a la propiedad y la inversión. Hay momentos en los que la seguridad del Estado y del pueblo requiere la aprobación de leyes retroactivas. Esas excepciones incluirían las leyes o regulaciones sancionadas en condiciones de emergencia con el propósito de preservar la ley y el orden; las leyes o regulaciones que establezcan prohibiciones, restricciones o supriman acciones o usos que dañen la salud y la seguridad públicas, y las leyes o las regulaciones que provoquen que el valor de la propiedad o de una empresa comercial se vea reducido en un porcentaje relativamene pequeño de su valor de mercado. (21) Los legisladores están constantemente influenciados por diversos grupos privados que procuran la sanción de leyes que satisfagan sus propios intereses. Sin embargo, el gobierno no debería tener el poder de favorecer a personas o grupos particulares. La legislación debería estar impedida de otorgar cualquier derecho especial o exclusivo, privilegio, inmunidad o preferencia a cualquier individuo o grupo específico. En los Estados Unidos, muchos grupos privados pretenden obtener legislaciones que los favorezcan y con gran frecuencia esos esfuerzos tienen éxito. El Congreso y los legisladores disfrazan sus maniobras aduciendo que la ley fue promulgada con el sólo propósito de lograr el beneficio público. Sin embargo, si el propósito fue servir a intereses específicos de ciertas personas en detrimento de otras, no debería ser considerado como válido. Este problema es quizás el principal para un gobierno representativo y será discutido en mayor detalle en relación a la legislación regulatoria (capítulos 5 y 6). Bajo el modelo constitucional sugerido en el Apéndice I, los poderes de la legislatura están considerablemente limitados. Dichas limitaciones a la autoridad gubernamental no deberían ser motivo de preocupación, particularmente en los estados emergentes. Los líderes comunistas aprobaron o impusieron incontables leyes para mejorar la vida de sus colaboradores y estuvieron siempre prontos a sancionar más y más leyes en "beneficio del interés público". Como resultado, las naciones comunistas tuvieron abundancia de leyes. pero no de comida, ropa ni techo. El problema fue que el comunismo identificaba el bien público con cualquier incremento de la autoridad gubernamental. En contraste, los países orientados hacia el libre mercado han logrado mayores beneficios para la gente siguiendo el principio opuesto, igualando el interés público con la libertad individual. Los países capitalistas, como los Estados Unidos, confían en el ingenio, la creatividad y la productividad individual para el progreso de la sociedad. La historia demuestra que las mente, los corazones y los cuerpos libres conducen a las más grandes realizaciones sociales.
En un gobierno constituído sobre la base de la separación de poderes, el Presidente es quien está al mando de la nación y debe implementar las leyes. En los Estados Unidos, el cargo incluye también una sustancial autoridad legislativa, dada por el poder del veto y la formulación y la conducción de la política exterior (para ser obligatorios, los tratados negociados por el Presidente deben ser ratificados por dos tercios de los votos en el Senado).
La conveniencia de un poder de veto similar al otorgado al Presidente Norteamericano es un tema muy controvertido en los estados emergentes. Según la Constitución de los Estados Unidos, el Presidente puede vetar cualquier medida aprobada por el Congreso y este veto sólo puede ser invalidado por dos tercios de la votación de ese cuerpo. Los críticos sostienen que el poder del veto otorga una especie de poder monárquico o dictatorial, mientras que los partidarios de dicha medida replican afirmando que es una parte razonable y deseable del proceso legislativo. El veto presidencial es una institución aceptada en los Estados Unidos y a pesar de que su particular aplicación puede provocar protestas considerables, generalmente no ocurre lo mismo con el principio. Todos los estados de la nación brindan al veto un tratamiento similar o más específico (explicado en el capítulo 6, sección III "Normas sobre tributación y gasto"). Este antecedente exitoso justifica una seria consideración del veto presidencial por parte de los diseñadores de las constituciones contemporáneas.
Como una limitación sobre la legislatura, el veto presidencial es un elemento esencial del sistema de separación de poderes. Los europeos, sin embargo, están más favorablemente dispuestos hacia el sistema parlamentario, que en teoría es la forma de gobierno más democrática. Sin embargo, están tentados de desviarse en dos aspectos: la revisión judicial y algunas formas de poder ejecutivo, como un muy limitado poder de veto y el poder de otorgar indultos. Como forma de selección de los miembros del poder legislativo, los líderes políticos europeos contemporáneos aceptan el voto por mayoría o el voto proporcional o una combinación de ambos. El objetivo es asegurar que la legislatura realmente represente al pueblo.
"El voto de cada una de las personas debería valer lo mismo". Esta es una idea universalmente aceptada en las sociedades democráticas pero a la vez muy difícil de alcanzar (ver capítulo 6). Obviamente, el número de habitantes de los diferentes distritos debería ser el mismo, ahora bien, este resultado no asegura que las líneas de límite no hayan creado minorías en los distritos mediante la división de grandes bloques de votantes o de mayorías. Así, los litigios del derecho civil norteamericano nos han mostrado que la demarcación de las líneas limítrofes entre distritos puede determinar que varios pequeños bloques raciales o étnicos queden fuera de su respectivo bloque. Por ejemplo, para aumentar la fuerza electoral de los votantes negros, un plan neoyorquino de rediseño distrital dividió una vecindad judía que había sido anteriormente incluída en una elección distrital única. Al impugnarse dicha acción, la Corte Suprema de los Estados Unidos mantuvo la vigencia de la disposición sosteniendo que la misma era conforme a la Ley de Derechos Electorales de 1965, que había sido concebida para prevenir rediseños distritales que pudieran perjudicar a los votantes negros.(22) Los problemas para sostener esta ley nos permiten conocer las dificultades inherentes a todo intento de participación igualitaria en el proceso electoral.
Los proporcionalistas insisten en que no importa cuán equitativos sean los distritos en términos poblacionales, las minorías serán siempre sumergidas en muchos distritos, y, como resultado, no podrán obtener una justa representación. Sólo dándo una participación proporcional a los intereses minoritarios, la legislatura puede ser verdaderamente representativa.
Los partidarios del sistema mayoritario replican que la representación proporcional otorga a las minorías excesivo poder en una legislatura en donde ningún partido tiene mayoría y necesita, por tanto, del voto de la minoría para obtenerla. En realidad, es muy poco universal el criterio acerca de lo que constituye un verdadero poder legislativo representativo. Los dos tercios de la votación requerida para superar el veto presidencial en la Constitución de los Estados Unidos, asegura, no obstante, que la votación del Congreso sobre una medida particular representa verdaderamente la voluntad del pueblo.
En un gobierno con separación de poderes un presidente no es ni un dictador ni un monarca, tan solo es un representante que debe siempre rendir cuentas al pueblo. Es improbable que un presidente haga uso de su poder de veto a menos que el asunto sea de gran importancia. Tampoco es probable que quiera enfrentarse a la legislatura recurriendo al veto a menos que el tema lo justifique. Por ello, esencialmente, el veto presidencial es consecuente con las más altas aspiraciones del proceso democrático de toma de decisiones, el cual requiere que en las cuestiones de gran relevancia una clara mayoría de representantes del pueblo determine el destino de la nación
En el sistema de gobierno de separación de poderes de los Estados Unidos, los altos funcionarios del ejecutivo son nombrados por el Presidente, quienes conjuntamente con él constituyen el gabinete. El Presidente comparte su poder de nombramiento con el Congreso, ya que éste debe confirmar las designaciones individuales. El Congreso establece las reglas mediante las cuales los departamentos ministeriales deben operar y les proporciona sus fondos; pero los miembros del gabinete y sus departamentos reflejarán en gran medida las posiciones políticas y filosóficas del Presidente.
En un sistema parlamentario el gabinete tiene diferentes bases. Al no existir un poder ejecutivo autónomo, los más altos funcionarios con funciones ejecutivas son nombrados y en buen grado controlados por la legislatura. El problema de esta forma de gobierno radica en el monopolio del poder. Es menos probable que los miembros del aparato gubernamental sean arbitrarios en el ejercicio del poder si están obligados frente a dos ramas separadas del gobierno que si lo están frente a una sola.
La Constitución de los Estados Unidos ha investido al Presidente con el poder de indultar a los convictos por delitos contra el gobierno federal. Se ha interpretado que dicho poder incluye la conmutación de penas, el otorgamiento de amnistías a clases o grupos específicos, y el establecimiento de las condiciones para el perdón. Este poder opera como otra restricción sobre la autoridad gubernamental.
D. El rol de un presidente en un sistema parlamentario
Una nación no necesita seguir el concepto norteamericano de separación de poderes para garantizarle poderes sustanciales a un presidente elegido en forma separada. Para una nación que utiliza el sistema parlamentario, la concesión de tal autoridad al presidente haría posible obtener muchos de los beneficios de un gobierno de sistema de separación de poderes. Debería considerarse la posibilidad de facultar al presidente para adoptar, en situaciones críticas, decisiones gubernamentales que no son de ordinario consideradas apropiadas bajo un sistema parlamentario. La Constitución Francesa,(23) que establece la elección directa del presidente, ofrece una guía a este aspecto. En ella, el Presidente Francés tiene los siguientes poderes:
1. Designa al Primer Ministro y a otros miembros de gobierno según recomendación del mismo (art. 8).
2. Puede requerir al Parlamente la consideración de una ley sancionada, o de ciertas partes de la misma (art. 10).
3. Puede disolver la Asamblea Nacional una vez al año, convocando a nuevas elecciones por tal causa (art. 2). Este es el sector del Parlamento elegido mediante sufragio directo.
4. Es el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas (art. 15).
5. Mediante decretos de emergencia puede ejercer atribuciones que limiten facultades constitucionales (art. 16).
6. Posee el poder de indulto (art. 17).
7. Por recomendación del gobierno o del Parlamento puede llamar a referéndum para tratar la organización del gobierno y otras diversas cuestiones de importancia para la nación (art. 11).
Por sí mismos, éstos constituyen vastos poderes. Sin embargo, deberían ser considerados como una parte del total del gobierno, el que también incluye los poderes legislativo y judicial investidos con poderes sustanciales. Para prevenir el abuso presidencial de estos poderes, una constitución debería acordar pesos y contrapesos a cargo de los otros poderes, tales como la facultad del poder legislativo de efectuar juicios políticos, requerir el consenso del legislativo para el ejercicio de determinados poderes, o la revisión judicial.
(17) Charles Grove Haines, "La Doctrina Americana de la Supremacía Judicial" 209-10 (2da. ed., Russel & Russel, 1959)[Regresar]
(18) Estados Unidos contra Lovett, 328 U.S. 303 (1946); Brown contra Estados Unidos, 381 U.S. 437 (1965).[Regresar]
(19) 1 W. Blackstone, "Comentarios sobre las leyes de Inglaterra" 46(1765)[Regresar]
(20) Dash contra Van Kleeck, 7 Johns (N.Y.) 477, 506 (1811).[Regresar]
(21) "El Gobierno difícilmente podría seguir funcionando si tuviera la obligación de indemnizar por cada disminución en el valor incidental de la propiedad causada por los cambios en las leyes generales". Juez Oliver Wendell Holmes, Jr. en Pennsylvania Coal Co. contra Mahon, 260 U.S. 393, 413 (1922).[Regresar]
(22) Organizaciones Judías Unidas de Williamsburgh contra Carey, 430 U.S. 144 (1977).[Regresar]
(23) La Constitución Francesa, establecida el 28 de septiembre de 1958, modificada, Título II.[Regresar]
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