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El derecho de propiedad
y las libertades económicas
I. Normas sobre expropiación y regulación
II. Regulación de la actividad económica
III. Normas sobre tributación y gasto
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Mientras que la Corte Suprema de los Estados Unidos protege una vasta gama de libertades incluyendo el derecho de propiedad, al mismo tiempo no brinda garantías a las libertades económicas, es decir, aquellas concernientes a la producción y distribución de bienes y servicios. Esta distinción resalta ahora más que nunca como una anomalía en un mundo donde millones de personas se han revelado contra sus gobiernos en gran medida para asegurar esas libertades.
Un gobierno no es más sabio ni más humano cuando decide regular la libertad económica que cuando regula la libertad de expresión, de prensa o de culto. Al obstaculizar las libertades económicas, los dictadores comunistas no hicieron otra cosa que negarle a su gente tanto sus derechos humanos como la riqueza material que surge cuando los individuos ejercitan libremente sus talentos y habilidades en su propio beneficio.
Es notable la posición de algunos especialistas en derecho constitucional que condenan la regulación de cuestiones atinentes a la expresión, culto y privacidad, y que a la vez respaldan la fuerte regulación de las libertades económicas. En un nivel intelectual, la superioridad de la libertad sobre la regulación de las libertades económicas. En un nivel intelectual, la superioridad de la libertad sobre la regulación en los mercados económicos ha ganado claramente el largo debate. En años recientes, seis premios Nobel de economía han sido otorgados a economistas que han afirmado que asegurar las libertades económicas es esencial para la viabilidad económica del estado moderno. Los profesores premiados fueron Friedrich Hayek, Milton Friedman, George Stigler, Gary Becker, James Buchanan y Ronald Coase.
La diferencia en resultados materiales entre los sistemas que han respetado la libertad y aquellos donde han regido el despotismo es facilmente visible para cualquier observador. Medidos por la calidad de vida y producción global, los sistemas económicos de Alemania del Este, China y Corea del Norte fueron desastrosos en comparación con los de Alemania Occidental, Taiwan y Corea del Sur. Estos resultados no varían al hacer similares comparaciones en otras partes del mundo. El rechazo de la represión económica y del estancamiento fue un factor principal del repudio popular al comunismo.
Diversos estudios muestran las vastas diferencias entre los sistemas económicos. Así, el profesor Gerard Scully evaluó el éxito alcanzado por las sociedades abiertas y las cerradas y concluyó que las naciones que habían optado por la supresión de las libertades económicas, políticas y civiles, habían reducido gravemente el nivel de vida de sus ciudadanos. En forma opuesta, el progreso material ha sido enorme donde los individuos han tenido el derecho de perseguir sus propios objetivos sin ser molestados por el estado. De acuerdo con los estudios de Scully, las sociedades políticamente abiertas que han respetado el estado de derecho, la propiedad privada y la asignación privada de recursos, crecieron tres veces más (2.73 vs. 0.91% anualmente) y fueron dos veces y medio más eficientes que las sociedades donde tales libertades estaban cercenadas o proscriptas.(65)
Mientras más libertad exista en el mercado, mayor será la probabilidad de que provea más y mejores bienes y servicios a la gente. Estudios económicos contemporáneos muestran que en los Estados Unidos las regulaciones gubernamentales sobre la economía obtienen resultados negativos en forma muy frecuente, es decir, las desventajas sobrepasan a las ventajas. Las restricciones legales sobre la actividad económica causan más daños que beneficios.
En mi libro Las Libertades Económicas y la Constitución he hecho un resumen de 53 estudios sobre regulaciones gubernamentales realizados por más de 60 instituciones e investigadores individuales, todas las cuales han aparecido en la más prestigiosa literatura académica. Estos estudios muestran que aunque toda regulación logra algún propósito, la gran mayoría falla en el análisis de costos y beneficios. Indicativo de sus conclusiones, la gran mayoría de estos investigadores se muestra a favor de una total o sustancial desregulación del área en estudio.(66)
Como lo revelan estas investigaciones, gran parte de la regulación deriva en reducción de la eficiencia económica, mala asignación de recursos y redistribución de ingresos desde los consumidores hacia el grupo beneficiario de la misma.. Consideradas en conjunto, la existencia de estas regulaciones limita seriamente la productividad de una nación y su producción. Un hallazgo común de estos estudios, es que la regulación mencionada hace subir los precios, primero por restringir la competencia, y segundo por imponer una variedad de requisitos innecesarios que aumentan los costos de productores y vendedores. Las personas de ingresos medios y bajos, los que menos pueden afrontar el alza de los precios, son los más perjudicadas.
Una propuesta de regulación puede estar basada en la mejor intención e información, pero esto no significa que la misma llegará a lograr sus propósitos. Para que tales propuestas obtengan fuerza de ley, las autoridades legislativas y administrativas deben adoptar normas y regulaciones necesarias para su implementación. Sin embargo, los antecedentes de los procesos políticos en este punto no han sido muy buenos. El plan perfecto es con frecuencia completamente imperfecto cuando emerge de las presiones y compromisos del proceso legislativo, tanto si está en un nivel local o más alto de gobierno, y puede resultar aún más desastroso al ser puesto en práctica. De todos modos, siempre es posible que el poder judicial pueda detener la implementación de una parte importante del plan
Cabe considerar los comentarios sobre la regulación formulados por el profesor Ronald Coase, Premio Nobel de Economía 1991, quien fue durante mucho tiempo editor de la muy respetada "Revista de Derecho y Economía". Dicha revista publicó a través de los años numerosos estudios sobre regulación económica, y Coase concluye:
"La principal lección a ser rescatada de estos estudios es clara; todos ellos tienden a sugerir que la regulación es ineficiente o, cuando tiene un impacto considerable, el saldo final resulta negativo al hacer que los consumidores obtengan un producto de peor calidad o un precio más elevado, o ambas cosas. En efecto, aunque uno esperaría encontrar un todos estos estudios por lo menos algunos programas del gobierno que produzcan más beneficios que perjuicios, ese resultado negativo se ha registrado de manera tan uniforme como para armar un rompecabezas."(67)
La experiencia de la función reguladora del gobierno de los Estados Unidos revela la gran dificultad para mantener las libertades económicas en las sociedades democráticas. La regulación económica emana principalmente de dos fuentes diferentes. La primera fuente son aquellas personas que demandan la aprobación de leyes para solucionar lo que ellos identifican como problemas en el sistema económico. Las mismas están motivadas por razones ideológicas u otras más genéricas relativas al interés público. Los miembros de este grupo no obtienen un beneficio directo de las leyes por las que abogan
La segunda fuente de la regulación económica son aquellos individuos o sociedades que buscan la regulación para su propio interés. La mayoría de los que integran este grupo son empresarios, comerciantes o profesionales. Estas personas procuran que se impongan regulaciones que limiten la competencia de modo de obtener mayores ingresos para sí mismos.
El segundo grupo explica gran parte de la regulación, quizás la mayor parte. En una sociedad democrática, los legisladores son altamente receptivos a las demandas de sus votantes. Por lo tanto, un número de personas relativamente pequeño que busque obtener ganancias monetarias tiene una considerable oportunidad política para lograrlo. El juez Richard Posner ha sugerido que el proceso de elaboración de la leyes crea un mercado para la legislación en el que los políticos "venden" protección legislativa a aquellos que pueden ayudarlos en sus posibilidades electorales con dinero o votos, o ambos.(68)
El profesor Michael Granfield ha comparado la legislatura con un negocio cuyo inventario incluye monopolios, preferencias y concesiones. Los políticos venden estos bienes al grupo que ofrezca el precio más alto, de la misma manera en que lo haría cualquier astuto comerciante. El arreglo no incluye necesariamente el soborno o cualquier otro tipo de acto ilícito, pudiendo simplemente implicar una contribución legal o una promesa de votos.(69)
No es difícil de entender el proceso que lleva a que la legislación favorezca a un número relativamente reducido de personas. Aquellos que se verían beneficiados monetariamente por las leyes tienen el incentivo de librar un fuerte esfuerzo de lobbying, mientras que aquellos que soportarían el costo sin compartir sus beneficios con frecuencia no tienen el suficiente interés personal como para luchar por sus posiciones. La concentración de beneficios provee a un grupo con intereses especiales de un incentivo para generar un estrecho lobby político, cuyo tamaño reducido hace que su organización sea relativamente fácil.
Por otro lado, existe un mayor número de ciudadanos involucrados que están ampliamente dispersos y que con frecuencia tienen poco o ningún conocimiento de las leyes propuestas o de sus probables efectos. Los costos de la legislación están extendidos de tal manera que pocas personas se ven seriamente afectadas, lo cual limita el incentivo para organizarse. En consecuencia, los costos de las medidas que implican gastos, subsidios y preferencias económicas especiales resultan transferidos a un público generalmente desinformado y resignado.
Ahora bien, considerada en conjunto, muchos estudios revelan que la regulación en los Estados Unidos es muy costosa. Un estudio reciente estima que la regulación federal podría estarle costando a los contribuyentes estadounidenses entre 400.000 y 500.000 millones de dólares anuales por sobre los costos del gobierno revelados en el presupuesto nacional. Esta suma hace un promedio de 4.000 a 5.000 dólares por familia.(70)
Estas cifras no separan las que podrían llamarse regulaciones "necesarias" de las "innecesarias". Aún asumiendo que un monto considerable de estos costos corresponde a regulaciones "necesarias", la experiencia en esta área revela que una gran parte se está gastando en controles gubernamentales que no protegen ni benefician la vida o la propiedad de la gente. Las naciones emergentes han sufrido mucho este problema. A causa de las menores regulaciones, el número y la variedad de productos y servicios son mucho más abundantes en las naciones capitalistas que en las comunistas.
Dados los incentivos del proceso político, el bienestar de los propietarios y empresarios puede ser precario. Los grupos reformistas que rechazan o desconfían de los mecanismos del mercado y los empresarios que buscan eliminar la competencia tienen una considerable oportunidad de lograr sus objetivos, en particular si tienen metas comunes, tal como ocurre con frecuencia.
La protección de propietarios y empresarios frente al poder de estos intereses económicos especiales demanda la inserción de garantías económicas en una constitución y la existencia de un poder judicial con fuerza para hacerlas cumplir.
I. Normas sobre expropiación y regulación
Entre otras cosas, una constitución moderna debería resguardar las libertades de culto, de expresión, de prensa, de investigación, de enseñanza, de reunión, de petición, de asociación, de tránsito, la propiedad y la inversión. Como anteriormente fue explicado, los derechos protegidos no deben limitarse en ausencia de una justificación constitucional para tal restricción.
Por lo general, las constituciones contemporáneas no brindan suficiente protección al derecho de propiedad y a la libre empresa. Las naciones que emergen a la libertad no tienen opción de seguir este camino. Su viabilidad económica exige atraer inversión extranjera y local, lo cual será difícil de lograr a menos que la propiedad y el empresariado estén legalmente resguardados.
Estas naciones enfrentan el problema del cambio de su sistema económico desde el dominio de la planificación central hacia la liberación de los mercados. Un sistema de mercado se basa en la propiedad y gestión privada de los medios de producción y distribución. Este sistema debe funcionar principalmente por sí solo, separado y aislado del gobierno. Los potenciales propietarios y empresarios deben sentirse seguros de que pueden participar en él sin miedo a consficaciones, represiones o inestabilidad económica. En consecuencia, el sistema requiere una estructura legal que respalde sus objetivos y operaciones.
En el pasado, los gobiernos comunistas han permitido que empresas extranjeras operen en sus países, pero casi siempre basándose en contratos individuales entre el gobierno y la empresa. Esta clase de acuerdos son incoherentes con un sistema económico abierto. Tales contratos permiten que el gobierno y no el mercado determine las empresas a las que se les permitirá el ingreso y los términos bajo los cuales operarán. Las economías de mercado funcionan de manera diferente: es el mercado el que debe controlar la existencia y el carácter de una empresa. Los potenciales propiertarios y empresarios deben tener la libertad de desarrollar las actividades que prefieran sin necesidad de asegurarse "bendiciones" oficiales.
Una economía de mercado requiere de una fuerte pero no absoluta protección legal contra el control gubernamental. En una economía de mercado, existen sólo tres maneras por las cuales el estado puede apoderarse de la propiedad privada o de los derechos de propiedad de las personas sin su consentimiento: expropiación, regulación y tributación. Estas facultades son esenciales para el funcionamiento del gobierno, pero deberían ser usadas con cautela para que el mercado pueda operar de manera eficaz.
Los inversionistas generalmente entienden que la facultad de expropiación es inherente al gobierno y aceptan este principio a condición de que el estado la aplique en concordancia con las limitaciones internacionalmente reconocidas, tales como aquellas expuestas en la Constitución de los Estados Unidos: La propiedad privada no será tomada para uso público sin justa compensación. (71)
Hay cuatro términos operativos en esta garantía. Para asegurar la confianza del inversionista y resguardar los derechos individuales, cada uno debería estar definido apuntando a promover una economía libre. El objetivo debería ser maximizar las protecciones del propietario contra la confiscación y al mismo tiempo permitir al gobierno obtener las propiedades necesarias para administrar servicios esenciales. A tal efecto propongo las siguientes definiciones:
La propiedad privada incluye cualquier activo o cosa de valor perteneciente a una persona o sociedad privada; tomada significa (1) que el gobierno obtiene total o parcial dominio, posesión o control de la propiedad privada, o (2) que el gobierno daña la propiedad privada y por lo tanto afecta su valor en todo o parte; uso público está limitado al establecimiento de propiedad pública cuando es absolutamente necesario para proveer los servicios esenciales del estado; y justa compensación implica el pago del precio de mercado por la propiedad que es tomada y; por otro lado, la indemnización al propietario por cualquier pérdida que sufra como resultado de la expropiación.
El gobierno invoca la regulación económica para obtener ciertos controles sobre bienes o empresas privadas. Hasta un cierto límite, la reglamentación que restringe la actividad económica privada está justificada en una economía de mercado. Pocos rechazan la regulación que realmente asegura la salud y la seguridad públicas, prohíbe los ciertos usos nocivos, y mantiene la vigencia de la ley y el orden en casos de real emergencia. Es importante que los controles gubernamentales estén limitados a prohibir las actividades privadas que verdaderamente violan los derechos de las demás personas. El rol apropiado del gobierno es el de proteger al público de ciertos daños y no el de prohibir o perjudicar la producción, la competencia o la creatividad de los individuos. El capítulo 5, títulado "Reglas judiciales para la protección de la libertad", expone una fórmula que las cortes judiciales pueden aplicar para determinar cuándo una regulación es constitucionalmente válida.
La facultad de tributación debe ser aplicada en forma equitativa y de manera tal que no esté apuntada a confiscar la propiedad o la empresa, a inhibir la inversión o a imponer controles que de otro modo puedan implicar una prohibición sobre los negocios o la propiedad privada. La perspectiva de grandes beneficios es la que "conduce el motor del desarrollo económico" y, en consecuencia, los altos impuestos generan desincentivos que afectan seriamente el desarrollo.(72)
En efecto, para proteger la libertad y maximizar las oportunidades de inversión, el gobierno debe estar severamente limitado en sus poderes expropiatorios, regulatorios y tributarios.
Una elección que debe ser extraída de la experiencia constitucional norteamericana es la enorme necesidad de una cuidadosa redacción en el área de las libertades económicas. Aunque los autores de la Constitución original y las catorce enmiendas buscaron proteger la propiedad privada, la inversión y la empresa, con frecuencia en los recientes años la Corte Suprema de los Estados Unidos no ha implementado estos objetivos, en parte, porque el lenguaje constitucional es deficiente y poco claro en este punto.(73) A los redactores constitucionales que busquen asegurar la propiedad y los derechos económicos, les sugiero que tengan en consideración las siguientes disposiciones:
Protección de la Propiedad y de las Libertades Económicas.
La propiedad privada y los intereses económicos deben estar a salvo de la adquisición, el control, la posesión, el daño o el perjuicio proveniente de cualquier poder, órgano, funcionario o representante del gobierno, del siguiente modo:
(1) (Derechos de propiedad) Toda persona tiene el derecho, individualmente o en asociación con otras, de comprar, adquirir, alquilar, poseer en dominio, usar, hipotecar, vender, dar en préstamo, transferir, legar y heredar la propiedad privada, o cualquier parte o porción de ella. La propiedad privada incluye cualquier activo o cosa de valor, sea ésta tangible, intangible real o personal.
(2) (Derechos económicos) Toda persona tiene el derecho, individualmente o en asociación con otras, de ejercitar libremente la ocupación, profesión o comercio de su elección, de establecer, mantener y dirigir libremente una empresa comercial, y de producir y distribuir libremente bienes y servicios.
(3) (Derchos contractuales) Toda persona tiene el derecho, individualmente o en asociación con otras, de comprometerse en acuerdos que contengan cualquier cláusula de su elección.
Una constitución que proteja la propiedad y la economía debería limitar la propiedad del estado. Exceptuando lo que éste en la actualidad posea o dirija, el gobierno no debería poseer ni dirigir ninguna empresa comercial. El gobierno no tiene ni los incentivos ni las habilidades requeridas para lograr obtener los máximos beneficios de una propiedad o de una inversión. No sólo un gobierno no es competente en este aspecto si no que además como propietario tiene el incentivo de aprobar leyes que limiten a sus competidores privados, en perjuicio del público.
Las naciones emergentes están buscando privatizar las empresas estatales, un muy ansiado objetivo que deberá ser apoyado mediante disposiciones constitucionales y leyes que brinden seguridad a los propietarios privados frente al peligro de la confiscación y de la regulación opresiva.
Un gobierno nacional o local no debe ser propietario de tierras o edificios, a excepción de aquellos que sean de uso único y exclusivo de servicios públicos esenciales, tales como calles, colegios o cuarteles de policía y de bomberos. En el caso de que un gobierno deseara adquirir tierras o edificios para tales propósitos y el propietario de éstos se rehusare a vender, una corte judicial debería tener el poder para intervenir y ordenar la transferencia de la propiedad y el reintegro total de su precio de mercado más la total compensación por cualquier pédida económica sufrida por el propietario como consecuencia de la acción del gobierno.
En 1856, un juez de la Corte Suprema de Nueva York explicó el significado legal de propiedad para un caso que fue de suma importancia en ese entonces. Mientras que alguna regulación es posible, escribió el juez Comstock,
cuando los derechos [de propiedad] son adquiridos por un ciudadano bajo la ley vigente, ningún poder u órgano del gobierno tiene atribución para despojarlo de los mismos pero cuando se los posea en contra de la ley vigente o se pierdan por violar la ley entonces sí podrán ser quitados, no mediante un acto de la legislatura, sino por la propia administración de la ley, es decir, por los tribunales judiciales del estado. La causa u ocasión para privar a un ciudadano de sus supuestos derechos debe estar fundada en la ley vigente o, por lo menos, la ley no podrá ser creada mediante un acto de la legislatura que tenga como objetivo la eliminación de tales derechos. Cuando es admitida la existencia de derechos de propiedad, la legislatura no puede decidir ponerles fin ni tampoco hacer ninguna diferencia, aún cuando un proceso y un tribunal sean designados para ejecutar sentencia. Si ésta fuera la "ley del país" y el "debido proceso legal" dentro del significado de la Constitución, entonces el legislativo sería omnipotente. Podría ser posible, siguiendo la misma interpretación, que la legislatura aprobara una ley por la cual puede quitar la libertad o la vida sin previa causa, designando a los órganos judiciales y ejecutivos para que cumplan su voluntad. (74)
El derecho de propiedad requiere tan fuerte protección debido a su estrecha relación con el bienestar y la libertad. No puede existir una sociedad libre a menos que el gobierno tenga prohibido confiscar la propiedad privada. Sin un gobierno puede arrebatar la propiedad privada de un ciudadano, puede entonces ejercer un enorme poder sobre la gente. Uno podría sentirse renuente a hablar, escribir, rezar o a peticionar con desagrado a las autoridades por temor a perder lo que ya ha obtenido y posee.
Como afirmó Hamilton, un poder sobre la subsistencia de un hombre importa un poder sobre su voluntad (75) Joseph Story, juez de la Corte Suprema de los Estados Unidos, explicó que el requerimiento constitucional de la justa compensación "es expuesto por los juristas como un principio de la ley universal [porque] en un gobierno libre, casi todos los derechos se volverían completamente inservibles si el gobierno tuviera un poder incontrolable sobre la fortuna privada de todo ciudadano."(76)
II. Regulación de la actividad económica
Consideremos cómo una corte constitucional debe decidir cuándo las regulaciones serán confirmadas o anuladas. Como se explicó antes, las cortes de los Estados Unidos y de otros países occidentales han desarrollado reglas para este propósito. En el capítulo 5 he enumerado estas reglas que podrían ser insertadas en una constitución. La situación presentada en el caso Minnesota vs Clover Leaf Creamery Co. (77) proporciona un ejemplo de cómo algunas de estas reglas operan respecto a las restricciones de las actividades económicas. Este caso trató acerca de una ley del estado de Minnesota que en 1977 prohibió la venta minorista de leche en envase de cartón no se vió afectada por la ley. Los fabricantes de botellas de plástico y los vendedores minoristas interpusieron una demanda para declarar dicha ley inconstitucional, sobre la base de que la misma les coartaba su libertad de producir y distribuir en tales envases, los que eran artículos legítimos de comercio.
El primer aspecto considerado durante el juicio fue si la ley era útil para los objetivos relevantes del gobierno.(78) Recapitulando, las regulaciones económicas son impuestas por una o ambas de las siguientes razones: primero, para intentar mejorar el funcionamiento del sistema económico, esto es, para remediar o eliminar los excesos o las limitaciones del mercado; segundo, para asegurar ventajas económicas a una persona, sociedad o grupo económico, mediante la eliminación o restricción de negocios, ocupaciones, productos o servicios competitivos.
Si la corte encuentra que la segunda razón está dominando una situación en particular, es porque la ley en cuestión no sirve a los objetivos relevantes del gobierno. no solo niega libertad sino que también reduce la producción y competencia y por lo tanto incrementa los costos, en desmedro de la gran mayoría y en beneficio de un pequeño número de personas. Se le quita a A para darle a B, en beneficio de B. En el caso de los envasados de Minnesota, el tribunal de primera instancia encontró que el "fundamento real de la ley" era promover los intereses de (1) algunos sectores de la industria lechera local y de (2) la industria de la pulpa de madera, y dañar los intereses de (1) otros segmentos de la industria lechera y de (2) la industria del plástico. De acuerdo a ésto, la ley fue declarada incostitucional.
Sin embargo, supongamos que la corte encontrara que la ley busca incrementar la competencia y la productividad, eliminar desperdicios o mejorar el medio ambiente. Estos son objetivos gubernamentales fundamentales y satisfacen el primer examen. El siguiente punto a analizar es si la ley alcanzará de manera sustancial los objetivos, el examen de medios-fines. A diferencia del juzgado de primera instancia, la Corte Suprema de Minnesota asumió que los fines perseguidos por la ley contra el envase plástico eran legítimos favorecer el medio ambiente, conservar la energía y los recursos, etc. pero que la misma no alcanzaría esos propósitos. Por lo tanto, la restricción de la libertad quedaba sin propósito y no tenía sentido. La ley fracasó en cumplir el segundo requerimiento de la fórmula el ajuste adecuado entre medios y fines y por tal motivo fue considerada incostitucional.
Como fue discutido en el capítulo 5, también podría darse la alternariva de que la legislatura pudiera aprobar una ley menos restricitiva para lograr los mismos propósitos o que las consecuencias de la ley pudieran ser demasiado severas como para justificar los beneficios. En cualquier caso, la libertad estaría siendo restringida en exceso y la ley debería ser anulada. Ninguna de las cortes que internvinieron en el caso de Minnesota se pronunció sobre estos puntos.
III. Normas sobre tributación y gasto
Como la regulación, la tributación puede estrangular la economía. La carga tributaria es un factor central para la toma de decisiones de inversión. Los impuestos se suman al costo de producción y al costo de vida. A mayor presión tributaria, mayor será el impacto negativo sobre el trabajo, la inversión y la propiedad. Por ejemplo, si los impuestos reducen el ingreso neto del inversionista en un 50%, el impacto disuasivo será mucho mayor que si la reducción fuera del 20%.
Si como resultado de la presión tributaria la inversión se ve reducida o se desvía a la economía informal, la recaudación fiscal se verá diminuída. Consideremos pues, la experiencia norteamericana. Las reducciones en la alícuota del impuesto a la renta en los Estados Unidos durante la década de los '80, produjeron un incremento en su recaudación proveniente de los sectores de más altos ingresos y una reducción del aporte por dicho impuesto de los demás contribuyentes. En 1981, el Congreso de los Estados Unidos aprobó una reducción generalizada de las tasas marginales de alrededor del 23% para un período de tres años. La recaudación procedente del 10% de los contribuyentes de mayores ingresos aumentó de 161.100 millones de dólares en 1981 a 168.600 millones de dólares en 1985, lo que significó un incremento del 4,7% en dólares constantes. Si tomamos en cuenta el 5% de los contribuyentes de más altos ingresos, el incremento de la recaudación desde este segmento durante el mismo período alcanzó al 12,7%.
Del mismo modo, luego de la reducción de impuestos de alrededor del 20% efectuada en 1964, los impuestos recabados del 5% de los contribuyentes de más altos ingresos subieron de 17.170 millones de dólares en 1963 a 18.490 millones de dólares en 1965, un incremento del 7,7% en dólares constantes. (79) El incremento en la recaudación de los impuestos provenientes del sector acomodado se atribuye a que se asumió mayor riesgo para invertir debido al estímulo proporcionado por las reducciones de impuestos.
Según Polyconomics, una firma de consultores económicos, entre 1984 y 1989, entre 23 países con economías desarrolladas las más altas tasas de crecimiento fueron registradas por aquellos que tuvieron las más bajas "tasas tributarias marginales", definidas éstas como una combinación ponderada de las tasas marginales máximas de los impuestos sobre el trabajo y capital. En los extremos de esa comparación estaban Dinamarca, con un "tasa tributaria marginal" del 80,2% y un aumento del producto bruto nacional del 8% y Hong Kong, con una tasa tributaria del 15,9% y un crecimiento del producto bruto del 97% durante el mismo período.(80)
Reconociendo las dificultades que impone la tributación, una gran cantidad de países en los recientes años redujeron en forma considerable sus tasas marginales máximas sobre los ingresos personales. Las altas alícuotas impositivas siguen siendo un problema internacional. México, por ejemplo, redujo la tasa tributaria marginal máxima sobre la renta personal del 60 al 35% y, pese a ello, recientemente se ha estimado que la recaudación en dicho país es sólo el 15% de lo que podría ser si el gobierno estableciera alícuotas más bajas y simplificara el código tributario. (81)
El gasto público destinado a lograr el bienestar de la sociedad es contraproducente cuando requiere imponer una presión tributaria que limita significativamente el rendimiento económico y, por lo tanto, el propio bienestar de la sociedad. Al ser muy grandes las presiones para aumentar los gastos gubernamentales en los países democráticos, los controles constitucionales sobre gastos y tributación son esenciales. John Randolph, un antiguo líder político norteamericano, afirmó que "el más delicioso de los privilegios" era el de gastar el dinero ajeno. Algunos políticos aseveraron en tono de broma que solo las mujeres debieran ser legisladoras, aduciendo que la naturaleza las ha dotado de la fuerza de voluntad para decir no. Más seriamente, las restricciones constitucionales sobre gastos son necesarias para controlar la tendencia natural de los políticos a complacer a sus votantes.
Las constituciones no deben prescribir sistemas o programas tributarios. Esta es una responsabilidad de quienes han sido elegidos para hacerse cargo de los distintos poderes del gobierno. Pero una constitución debe proteger a las personas de leyes confiscatorias y arbitrarias, sin importar la materia de estas leyes. En los Estados Unidos se han emprendido serios esfuerzos durante muchos años para limitar los impuestos a nivel de los estados Probablemente el esfuerzo más serio fue el de los electores de Oklahoma en 1992, pidiendo que la aprobación de medidas tributarias requiriera el voto de las tres cuartas partes de cada cámara legislativa. De otra manera, éstas deberían someterse a la aprobación pública de los votantes.
De acuerdo a lo dicho, las siguientes son disposiciones constitucionales sugeridas para limitar la tributación y el gasto:
1. El monto máximo anual que en concepto de impuestos deba pagar una propiedad o una empresa comercial, no deberá exceder del por ciento del valor total de mercado de dicha propiedad o empresa (la Constitución de California limita la presión tributaria anual sobre la propiedad al uno por ciento de su valor total al contado)(82)
2. La suma total de impuestos recaudados en cualquier período anual, no deberá exceder del ___ por ciento del producto bruto nacional del año anterior, excepto que con el consentimiento de los dos tercios del poder legislativo se dispusiera lo contrario.
3. El gobierno no deberá incurrir en endeudamiento o responsabilidades de cualquier tipo o para cualquier propósito excediendo la recaudación bruta presupuestada para el año, excepto que con el consentimiento de los dos tercios del poder legislativo se dispusiera lo contrario.
4. Cuando en cualquier año el total de ingresos percibidos por el gobierno excediera el total de los gastos, el superávit deberá usarse para reducir el monto a recaudar el año subsiguiente.
5. El presidente o funcionario en jefe del ejecutivo de la nación debe gozar de la facultad de vetar impuestos específicos o partidas de gastos como parte de un poder general o específico de veto. Esta facultad está referida al veto de asunto específicos. El poder legislativo debería tener poder para superar este veto con una mayoría de dos tercios de los votos.
Una de las mayores fallas de los sistemas comunistas fueron sus políticas de gasto, las cuales exhibieron escasa consideración por el rendimiento y el costo de los recursos existentes. Una perspectiva diferente debe prevalecer en una economía de mercado En una situación de razonable ocupación de la mano de obra, los recursos naturales y humanos usados para propósitos dirigidos por el gobierno no pueden ser dedicados a actividades privadas, limitando así el alcance del mercado, del que una nación en gran medida depende para su progreso y bienestar.
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(65)Scully, supra nota 14.[Regresar]
(66) Siegan, supra nota 61, 283-303.[Regresar]
(67) Ronald Coase, Economistas y Políticas Públicas en "Grandes Corporaciones en una Sociedad Cambiante", 184 (Nueva York: New York University Press, 1974. J. Fred Weston, Ed.).[Regresar]
(68) Richard Posner, "Análisis Económico del Derecho", 405 (Boston y Toronto: Little, Brown 2da. Ed. 1977)[Regresar]
(69) Michael Granfield, Industrias Cambiantes y Desempeño Económico en "Grandes Corporaciones en una Sociedad Cambiante", supra nota 67, en 164.[Regresar]
(70) Thomas A. Hopkins El Costo de la Regulación, A Rochester Institute of Technology Working Paper (Rochester, N.Y., Dic. 1991) Ver Robert W. Hahn y John A. Hird, Los Costos y Beneficios de la Regulación: Revisión y Síntesis, 8 Yale Journal sobre la Regulación 233 (1991); Robert E. Litan y Willian D. Nordhaus, "Reformando la Regulación Federal" (New Haven: Yale Univ. Press, 1983); Murray L. Weindenbaum, Los Costos de la Regulación Gubernamental de Negocios, Un Estudio para la Comisión Mixta de Economía, Congreso de los Estados Unidos, 10 de abril de 1978.[Regresar]
(71) Constitución de los Estados Unidos. Enmienda V: "tampoco la propiedad privada será tomada para uso público sin justa compensación".[Regresar]
(72) Ver Charles E. McLure, Jr. "Política del Impuesto al Ingreso en la República Rusa", 3 (Stanford, Ca: Hoover Institution, Satanford University, 1991).[Regresar]
(73) Ver en general, Siegan supra nota 61.[Regresar]
(74) Wynehamer contra People, 13 N.Y. 378, 393 (1956).[Regresar]
(75) "Los Documentos Federalistas" N¼79 en 472 (A Hamilton) (a Mentor Book, 1961)[Regresar]
(76) Joseph Story, "Comentarios sobre la Constitución" 661 (Nueva York: Da Capo Press, 1970).[Regresar]
(77) 449 U.S. 456 (1981). La Corte Suprema de los Estados Unidos sostuvo la validez de la ley de Minnesota que había sido declarada inconstitucional, por las razones explicadas en el texto, por el Juzgado de primera instancia y por la Corte Suprema del Estado.[Regresar]
(78) Ver supra, Capítulo 5. A diferencia de la prueba del "objetivo legítimo" recomendada en el capítulo 5, la corte usó la más alta norma del "importante objetivo gubernamental".[Regresar]
(79) James D. Gwartney y Richard L. Stroup, "Economía Pública y Alternativa Privada", 118-119 (Harcourt Brace Jovanovich, 5ta. ed., 1989).[Regresar]
(80) Fuente: Polyconomics, Inc., Morristown, N.J., informe con fecha 31 de marzo de 1992.[Regresar]
(81) David Asman, "Las reformas de Salinas echan raíces", Wall St. Journal, 2 de diciembre de 1991.[Regresar]
(82) Constitución de California, Art. III A. Secc. 1 (1983)[Regresar]
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